La giustizia tributaria oggi e le possibili riforme strutturali

La riforma della giustizia tributaria è quanto mai urgente: si tratta di un tema cruciale per il nostro Paese, perché è proprio la giurisdizione tributaria ad assicurare il corretto rapporto del flusso del denaro pubblico, garantendo al contempo una terzietà nella verifica della legittimità degli atti tributari e la tutela dei contribuenti.

Attualmente, come evidenziato anche nell’indagine conoscitiva della generale riforma fiscale, la giustizia tributaria soffre di numerose incongruenze, gestendo da una parte liti da 40 miliardi di euro (dati del 2019) e potendo contare, dall’altra parte, su giudici sostanzialmente part-time, le cui sentenze, nel 45% dei casi, sono annullate nel giudizio di legittimità.

Ecco perché la riforma strutturale della giustizia tributarie rientra a pieno diritto tra le riforme del Recovery Plan. Prima di vedere le possibili riforme strutturali, tuttavia, è bene analizzare concretamente il panorama attuale delle Commissioni tributarie, dal punto di vista giuridico.

Le commissioni tributarie oggi

Ecco di seguito, per punti, la situazione attuale delle Commissioni tributarie:

• Attualmente, le Commissioni tributarie dipendono dal Ministero dell’Economia e Finanze che collabora con l’Agenzia delle Entrate nella notifica di accertamenti fiscali e cartelle esattoriali. Le Agenzie fiscali svolgono funzioni tecnico-operative per conto del Ministero e forniscono informazioni e assistenza ai contribuenti, godendo di piena autonomia organizzativa e di bilancio.
• i giudici tributari sono nominati per la prima volta con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell’Economia e delle Finanze, previa deliberazione del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, secondo l’ordine di particolari elenchi. Non è quindi previsto un concorso pubblico. In ogni altro caso, la nomina dei componenti di Commissione tributaria avviene con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze.
• Ad oggi i giudici tributari sono 2.943, di cui 1.547 giudici togati e 1.396 giudici onorari. I giudici togati, pari al 52,6% del totale, sono composti da:
  • 1.339 giudici ordinari (civili e penali) (86,5%);
  • 20 giudici militari (1,3%);
  • 101 giudici amministrativi (6,5%);
  • 87 giudici contabili (5,7%).

I giudici onorari, invece, sono composti da:

• • 336 pensionati (24,01%);
  • 375 avvocati (26,90%);
  • 138 commercialisti (9,9%);
  • 190 pubblico impiego (13,6%);
  • 357 altre professioni (25,60%).

Ad oggi, quindi, nelle Commissioni tributarie i commercialisti che giudicano sono pari solo al 4,70% dei giudici tributari, pur essendo professionisti specializzati nel settore tributario.

Da questo elenco appare evidente come i giudici tributari svolgano la loro funzione giudiziaria part-time, potendo svolgere allo stesso tempo anche altre attività professionali.

• Il compenso dei giudici tributari è pari ad un fisso mensile di 500 euro lordi, più 15 euro netti a sentenza depositata; non è previsto compenso per le sospensive. L’ammontare dei compensi è stabilito periodicamente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con proprio decreto, mentre le modalità di computo ed erogazione sono stabilite nella circolare del MEF n. 80/E dell’11/03/1998, che prevede la liquidazione mensile dei compensi. In realtà, solitamente i compensi sono pagati in ritardo e nella sostanza i giudici tributari sono pagati a cottimo, in base al numero di sentenze depositate, indipendentemente dal valore delle cause.
• Se non in rare eccezioni, nel processo tributario non è prevista una vera e propria fase istruttoria: è molto difficile che sia nominato un consulente tecnico d’ufficio (CTU) e raramente i giudici tributari esercitano, ai fini istruttori e nei limiti dei fatti dedotti dalle parti, tutte le facoltà di accesso, di richiesta dati, di informazioni e di chiarimenti conferiti agli uffici tributari e agli enti locali da ciascuna legge di imposta. Di fatto, quindi, la cosiddetta istruzione primaria avviene solitamente nell’ambito del procedimento amministrativo, senza la possibilità di ricorrere subito al giudice tributario, con una grave lesione del diritto di difesa del contribuente.
• Attualmente nel processo tributario il giudice monocratico è previsto solo nel giudizio di ottemperanza per il pagamento di somme entro i 20.000 euro e per il pagamento delle spese di giudizio.
• Molti dei giudici togati presenti nelle Commissioni tributarie di merito sono anche parte della Sezione Tributaria della Corte di Cassazione (e lo stesso si può dire dei Presidenti). Inoltre, la giustizia tributaria oggi intasa la Corte di Cassazione perché:
  • il 44% delle pendenze civili complessive nel 2020 ricade nella materia tributaria, con 53.482 cause in attesa di essere definizione;
  • il 45% delle sentenze tributarie viene annullato, soprattutto per la mancanza di professionalità dei giudici tributari.
• Durante l’emergenza sanitaria, la giustizia tributaria è andata in crisi perché:
  • nel 2020 sono state depositate 86.000 sentenze in meno;
  • in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 27 D.L. n. 137/2020 molte udienze si fanno con memorie scritte, con grave lesione del diritto di difesa;
  • le videoudienze stentano a diffondersi in molte Commissioni tributarie.
• La mediazione tributaria, utile per decongestionare il contenzioso tributario, avviene presso l’Agenzia delle Entrate che ha notificato l’accertamento, mentre il giudice tributario ne rimane estraneo.

• Dal momento che la piattaforma digitale per il Processo tributario telematico è gestita da SOGEI (società totalmente partecipata dal MEF), l’Agenzia delle Entrate ha accesso a livello nazionale a tutti i fascicoli di causa e può utilizzare le sentenze favorevoli, mentre il contribuente può accedere solo al suo fascicolo.
• Nell’attuale processo tributario il contribuente e il suo difensore non possono citare testimoni né deferire il giuramento.

• la modifica della struttura della giustizia tributaria con legge ordinaria, e quindi l’abrogazione del D.Lgs, n. 545/1992;
• una Legge Delega
• modifiche sia alla struttura giudiziaria che al processo tributario con Legge ordinaria, abrogando il D.Lgs, n. 545/1992 e modificando il il D.Lgs. n. 546/1992.

Lo stesso Consiglio di Presidenza Tributaria aveva, già nel 2019, sottolineato l’esigenza di una riforma della giustizia tributaria che seguisse i seguenti principi:

• la trasformazione del giudice speciale tributario in giudice a tempo pieno, con competenze specifiche e un trattamento economico congruo, non più dipendente dal MEF e pienamente concorde ai principi di imparzialità, terzietà ed indipendenza;
• il completamento della revisione delle regole di diritto procedurale e sostanziale, attraverso un provvedimento legislativo che comprenda anche una generale definizione delle liti fiscali pendenti (c.d. pace fiscale).

Possiamo quindi individuare 6 punti di riforma improrogabile:

1. L‘organizzazione e la gestione dei giudici tributari deve essere affidata esclusivamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in modo da assicurare la terzietà e l’imparzialità dell’organo giudicante: la giustizia tributaria quindi non dovrebbe più dipendere dal MEF, che è una delle parti in causa;
2. La giurisdizione tributaria deve essere esercitata in modo autonomo e indipendente sull’intero territorio nazionale dai seguenti organi:
   • Tribunali tributari, che hanno competenza territoriale delle circoscrizioni dei Tribunali ordinari e possono essere articolati in Sezioni;
   • Corti di appello tributarie, che hanno competenza territoriale dei distretti delle attuali Corti di appello ordinarie e possono essere articolate in Sezioni distaccate in base a specifiche esigenze territoriali;
   • Sezione tributaria della Corte di Cassazione.
3. L’istituzione di un ruolo autonomo per la magistratura tributaria, distinto da quello delle magistrature ordinaria, amministrativa, contabile e militare, sia dal punto di vista del trattamento economico che per quanto riguarda lo sviluppo di carriera; i giudici tributari togati devono essere selezionati tramite concorso pubblico, ai sensi dell’art. 106, primo comma, della Costituzione e devono non aver superato i 50 anni d’età alla data di scadenza del concorso pubblico e devono cessare dall’incarico al compimento dei 7o anni d’età. Inoltre i giudici tributari, sempre a tempo pieno, devono frequentare corsi di formazione e aggiornamento.
4. I giudici onorari tributari sono nominati solo con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, in conformità alle deliberazioni del Consiglio della Giustizia Tributaria, e non devono fare un concorso pubblico. A tali giudici è corrisposta l’indennità di cui all’art. 23, comma 2, del D.Lgs. n. 116 del 13 luglio 2017  e devono cancellarsi dagli Albi professionali.I giudici onorari tributari sono competenti solo presso i Tribunali Tributari esclusivamente per le controversie il cui valore non superi i 3.000 euro, e decidono sempre in composizione monocratica.
5. La sezione tributaria della Corte di Cassazione giudica le impugnazioni delle sentenze delle Corti di Appello Tributarie; tale sezione è composta da 35 giudici non facenti parte dei Tribunali tributari e delle Corti di appello tributarie, ripartiti in cinque sottosezioni, sulla base delle materie di riferimento.
6. Si istituisce a Roma l’organo di autogoverno denominato “Consiglio della Giustizia Tributaria”, con autonomia contabile e amministrativa.