L’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID) ha recentemente pubblicato e adottato le “Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici“, emanate in conformità alle procedure indicate dall’art.71, “Regole tecniche”, del CAD, il Codice dell’Amministrazione digitale.

Le Linee Guida sui documenti informatici hanno un duplice scopo:

  1. aggiornare le attuali regole tecniche relative alla formazione, protocollazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, già precedentemente regolate nei DPCM del 2013 e 2014;
  2. unificare in una sola guida le regole tecniche e le circolari in materia, creando così un “unicum” normativo che possa disciplinare chiaramente gli ambiti sopracitati.

Le Linee Guida dell’AgID si compongono di 6 allegati tecnici e sono state realizzate da un gruppo di lavoro costituito dall’Agenzia e da esperti del settore. Pubblicate il 12 settembre 2020 ed entrate in vigore il giorno successivo, le Linee Guida si applicheranno a partire dal 7 giugno 2021, data in cui saranno contemporaneamente abrogati:

  • il DPCM 13 novembre 2014, contenente “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici”;
  • il DPCM 3 dicembre 2013, contenente “Regole tecniche in materia di sistema di conservazione”.

Il DPCM 3 dicembre 2013, contenente “Regole tecniche per il protocollo informatico” sarà abrogato solo parzialmente.

Obiettivi delle Linee Guida sui documenti informatici

L’obiettivo generale delle Linee Guida AgID è quello di semplificare la gestione complessiva dei documenti informatici, aggregando in un unico testo materie che prima erano disciplinate separatamente. L’approccio utilizzato nella redazione del documento è quindi volta ad evidenziare le interdipendenze funzionali tra le diverse fasi della gestione documentale, dal momento della formazione del documento informatico fino alla sua eliminazione o conservazione permanente.

Nonostante la natura prescrittiva del testo, la Guida è stata redatta con uno stile chiaro e fruibile per il lettore, qualsiasi siano le sue competente in materia e la sua natura pubblica o privata. Inoltre, le Linee Guida garantiscono la possibilità di essere adattate costantemente ai cambiamenti della rivoluzione digitale, sempre più rapidi e incessanti. Ecco perché la Guida si compone di un testo “statico”, che contiene la base normativa della materia, e una serie di allegati dotati di maggiore “flessibilità”, e quindi adattabili all’evoluzione tecnologica, in coerenza con il quadro normativo e attuativo in tema di digitalizzazione.

Per quanto riguarda invece la trasmissione dei contenuti digitali tra e con le Pubbliche Amministrazioni, si assicura la conformità al Modello di interoperabilità definito da AgID e alle tecnologie introdotte dallo stesso.

Bisogna poi specificare, come fatto anche dal Consiglio di Stato, che le Linee Guida AgID hanno carattere vincolante e assumono valenza erga omnes, ai sensi dell’art. 71 del CAD. Pertanto nella gerarchia delle fonti le Linee Guida sono inquadrate come atto di regolamentazione, seppur di  natura tecnica, e sono quindi pienamente azionabili dinanzi il giudice amministrativo in caso di violazioni delle prescrizioni in esso contenute.

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La gestione documentale

Il processo della gestione documentale può essere suddiviso in tre fasi principali, ossia formazione, gestione e conservazione. In ognuna di queste fasi si svolgono una serie di attività diverse tra loro per complessità, impatto, natura, finalità ed effetto, anche dal punto di vista giuridico, alle quali corrispondono diversi approcci metodologici e prassi operative.

Il sistema di gestione informatica dei documenti, che può essere affidata anche a terzi, deve essere presidiata da specifiche procedure e strumenti informatici, affinché possa essere efficiente e permetta di governare ogni singolo evento che coinvolge la vita del documento, secondo i principi generali applicabili in tema di trattamento dei dati personali, anche attraverso un’adeguata analisi del rischio.

Gestire correttamente i documenti informatici sin dalla loro formazione è la miglior garanzia di un corretto adempimento degli obblighi amministrativi, giuridici e archivistici tipici della gestione degli archivi pubblici. Proprio dal punto di vista archivistico, possiamo distinguere  tre fasi di gestione in base alle diverse modalità di organizzazione e utilizzo dei documenti:

  • archivio corrente per i documenti necessari alle attività correnti;
  • archivio di deposito, per i documenti ancora utili per finalità amministrative o giuridiche, ma non più indispensabili per le attività correnti;
  • archivio storico, che riguarda i documenti storici selezionati per la conservazione permanente.

Per quanto riguarda la formazione dei documenti informatici, dovranno essere perseguiti obiettivi di qualità, efficienza, razionalità, sistematicità, accessibilità e coerenza rispetto alle regole tecniche, tenendo contemporaneamente conto delle esigenze e dei bisogni pratici del lavoro quotidiano. Può quindi essere utile avvalersi di un manuale di gestione documentale, oltre che di workflow documentali e sistemi di Document & Content Management e di applicativi informatici (per la PA ai sensi degli articoli 68 e 69 del CAD), da aggiornare continuamente nell’ambito della continua trasformazione tecnologica.

Anche i processi e le attività che governano la fase di formazione dei documenti informatici devono essere costantemente sottoposti a un lavoro di valutazione, monitoraggio, riprogettazione e reingegnerizzazione. In tal senso l’adozione del manuale di gestione documentale e del manuale di conservazione non rappresenta solo un’esigenza pratica, ma anche un obbligo, così come specificato ai paragrafi 3.5 e 4.7 delle Linee Guida.

La gestione dei documenti informatici prosegue poi con il suo trasferimento in un sistema di conservazione, che deve realizzarsi nel rispetto di quanto previsto dal CAD e dalle Linee Guida. Nonostante la conservazione dei documenti sia tipicamente svolta all’interno di un sistema di conservazione dedicato a questa funziona, l’attenzione a questo tema deve essere messa in atto fin dalla formazione del documento stesso.

Il paragrafo 3.7 è poi dedicato alle attività necessarie per l’eventuale trasformazione dei documenti in formati diversi da quello originale, che può avvenire più volte nella gestione del documento informatico e per diverse finalità gestionali o conservative.

Infine, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi con effetto di pubblicità legale, o comunque derivanti dalla normativa sulla trasparenza, devono essere assolti, in ambito digitale, con la pubblicazione nei rispettivi siti web istituzionali.

Il protocollo informatico

Le Linee Guida precisano che i documenti informatici si formano mediante una di queste modalità:

  • creazione tramite l’utilizzo di strumenti software o servizi cloud qualificati che assicurino la produzione di documenti nei formati e nel rispetto delle regole di interoperabilità;
  • acquisizione di un documento informatico per via telematica o su supporto informatico, acquisizione della copia per immagine su supporto informatico di un documento analogico, acquisizione della copia informatica di un documento analogico;
  • memorizzazione su supporto informatico in formato digitale delle informazioni risultanti da transazioni o processi informatici o dalla presentazione telematica di dati attraverso moduli o formulari resi disponibili all’utente;
  • generazione o raggruppamento anche in via automatica di un insieme di dati o registrazioni, provenienti da una o più banche dati, anche appartenenti a più soggetti interoperanti, secondo una struttura logica predeterminata e memorizzata in forma statica.

Le Linee Guida approfondiscono poi, nel terzo capitolo, il protocollo informatico, prevedendo i requisiti necessari minimi di sicurezza, con particolare attenzione alla classificazione dei documenti informatici, alla redazione dei fascicoli informatici ed all’archivio informatico, individuando con precisione i compiti del responsabile della gestione documentale.

La conservazione dei documenti informatici

Infine, il Capitolo 4 delle Linee Guida è dedicata alla conservazione dei documenti informatici, disciplinata dagli artt. 43 e seguenti del CAD. Ai sensi dell’art. 44, comma 1-bis, del CAD, il sistema di gestione informatica dei documenti trasferisce al sistema di  conservazione:

  • i fascicoli informatici chiusi e le serie informatiche chiuse, trasferendoli dall’archivio corrente o dall’archivio di deposito
  • i fascicoli informatici e le serie non ancora chiuse trasferendo i documenti in essi contenuti sulla base di specifiche esigenze dell’ente, con particolare attenzione per i rischi di obsolescenza.

Inoltre il sistema di conservazione deve assicurare, dal momento della presa in carico fino all’eventuale scarto, la conservazione degli oggetti digitali in esso conservati, adottando regole, procedure e tecnologie e garantendone le caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità, reperibilità dei:

  • i documenti informatici e i documenti amministrativi informatici con i metadati ad essi associati
  • le aggregazioni documentali informatiche (fascicoli e serie) con i metadati ad esse associati contenenti i riferimenti che univocamente identificano i singoli oggetti documentali che costituiscono le aggregazioni medesime, nel rispetto di quanto indicato per le Pubbliche Amministrazioni nell’articolo 67, comma 2, del DPR 445/2000 e art. 44, comma 1-bis, CAD;
  • gli archivi informatici con i metadati associati.

Infine si approfondiscono i modelli organizzativi della conservazione, i ruoli e le responsabilità, con un’attenzione particolare alla figura del responsabile della conservazione. Di fondamentale importanza anche la predisposizione del manuale di conservazione e la definizione del processo di conservazione con l’inevitabile previsione delle principali misure di sicurezza.