Sappiamo ormai che una riforma della giustizia tributaria non è più prorogabile e che probabilmente sarà presto realizzata, anche grazie ai lavori della commissione interministrariale Mef- Ministero della Giustizia. Ma quali sono le motivazioni alla base di questa riforma, e come si è evoluta nel tempo l’organizzazione della giustizia tributaria?
Quello di una riforma del settore è un tema ormai annoso: già nel 2014 la Commissione Tributaria Provinciale di Reggio Emilia aveva sollevato questioni sulla legittimità costituzionale dei Dlgs. 545/92 e 546/92, dubitando che l’ordinamento e l’organizzazione della giustizia tributaria fossero compatibili con la garanzia di indipendenza del giudice, richiesta dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
A tali questioni rispondeva la Corte Costituzionale, con l’Ordinanza n.227/2016, dove si afferma, tra l’altro che:
“un’altra ragione di inammissibilità deriva dal fatto che il giudice a quo ha richiesto a questa Corte plurimi interventi creativi, caratterizzati da un grado di manipolatività tanto elevato da investire, non singole disposizioni o il congiunto operare di alcune di esse, ma un intero sistema di norme, …, nonché, in generale, il sistema organizzativo delle risorse umane e materiali della giustizia tributaria” e “che interventi di questo tipo – manipolativi di sistema – sono in linea di principio estranei alla giustizia costituzionale, poiché eccedono i poteri di intervento della Corte, implicando scelte affidate alla discrezionalità del legislatore”.
Leggendo quindi al di là della dichiarazione di inammissibilità dalla questione sollevata, la sentenza della Suprema Corte appare già come un monito per il legislatore ad intervenire sul sistema giustizia tributaria.
Dal contenzioso amministrativo alla necessità di una riforma della giustizia tributaria
Per capire le ragioni che rendono imprescindibile una riforma della giustizia tributaria, dobbiamo partire dall’art.111 della Costituzione, che al comma 1 stabilisce che:
“la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge” .
Al comma 2 poi si legge che
“Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata”.
Tali disposizioni sono valide per ogni tipologia di processo, incluso il processo tributario. Originariamente, tuttavia, il processo tributario nasce come contenzioso amministrativo, essendo concepito come fase contenziosa dell’attività amministrativa di accertamento.
Solo dopo il riconoscimento della giurisdizionalità della Commissioni Tributarie è stato possibile recepire alcuni dei principi fondamentali per ogni tipo di processo, che fino a quel momento erano stati esclusi dal processo tributario, come, ad esempio, la suddivisione dell’onere della prova tra le parti in giudizio e l’applicazione del principio del contraddittorio.
Questi principi hanno finalmente trasformato il processo tributario in un vero e proprio processo, contribuendo così ad affermare una specifica e scientifica cultura del diritto processuale tributario.
Si tratta di un processo frutto di una lenta conquista, processo che peraltro è tuttora in corso. È solo con la riforma del 1992, del resto, che gli articoli 1 e 2 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, hanno eliminato ogni dubbio in merito alla natura giurisdizionale dei componenti delle Commissioni Tributarie, parlando di vera a propria “giurisdizione tributaria“. Tuttavia, se rispetto al passato, quando il processo tributario era considerato meramente un contenzioso amministrativo, sono stati fatti notevoli passi in avanti, non si può negare come il traguardo di un effettivo giusto processo tributario sia ancora lontano.
Cosa significa avere diritto ad un giusto processo? Sicuramente avere diritto ad un giudice indipendente e imparziale.
Il difetto di fondo della giustizia tributaria
La giurisdizione tributaria, infatti, rimane caratterizzata da un difetto di fondo: non è esercitata da magistrati di ruolo, nominati per concorso pubblico per esami. Un processo può dirsi veramente tale solo se tutti i suoi protagonisti, dai giudici ai difensori, sono dei professionisti della materia e si dedicano ad essa a tempo piano.
Già la legge 11 marzo 2014, n. 23, aveva conferito una delega al Governo per la realizzazione di un sistema fiscale più equo, trasparente ed orientato alla crescita. Una delega però rimasta in gran parte irrealizzata, in quando il Dlgs. 156/2015 ne ha dato un’attuazione solo parziale, trattando aspetti in gran parte di rilievo non sistematico.
I problemi che affliggono, ancora oggi, la giustizia tributaria sono molti e, se si calcolano tutti i procedimenti in giudizio, si tratta di problemi da miliardi di euro.
Una riforma della giustizia tributaria dovrebbe intervenire su numeri non rilevantissimi: ad esempio, ipotizzando l’istituzione di giudici a tempo pieno, potrebbe essere sufficiente una giustizia tributaria amministrata da poche centinai di giudici ordinari per la cause cosiddette bagatellari (anche meno, se si introducesse il giudice monocratico e dei limiti all’impugnabilità) e poche centinaia di giudici togati per le cause sopra “soglia”.
Da dove partire per una riforma della giustizia tributaria?
Un punto di partenza per la riforma della giustizia tributaria potrebbe essere l’esperienza positiva della Sezione Tributaria presso la Corte di Cassazione, la quale conferma che la specificità della materia fiscale impone che nel processo tributario operino soggetti qualificati e indipendenti, qualificati e deontologicamente preparati, sia dal punto di vista di chi giudica che da quello di chi assiste in giudizio le parti.
La prima trasformazione legislativa da mettere in atto, allineandosi anche agli altri ordinamenti europei, potrebbe quindi prevedere l’istituzione di un giudice professionale togato, specializzato e a tempo pieno, che potrebbe essere affiancato da un giudice onorario per le liti di valore minore, sulla falsariga di quanto avviene nella giustizia civile con il giudice di pace.
Un’ulteriore linea di intervento potrebbe prevedere una revisione dell’istituto della mediazione. Per i giudizi fino a 50.000 euro infatti è prevista, ai sensi dell’art. 17 bis del Dlgs 546/92, una fase di mediazione stragiudiziale obbligatoria. Tale istituto, introdotto nel 2012 per i soldi atti dell’Agenzia delle Entrate ed esteso nel 2016 anche a tutti gli altri, ha dato e sta dando buoni risultati, con l’abbattimento di circa il 50% delle cause.
Tale istituto può quindi sia essere rafforzato che, anche e soprattutto, reso più trasparente. Si potrebbe quindi prevedere, per garantire una maggiore terzietà e per consentire un ulteriore effetto deflativo del contenzioso, l’introduzione di un terzo mediatore, che sia un giudice terzo che proponga alle parti un accordo conciliatorio, magari anche con dei meccanismi di sanzione per chi non accetti di chiudere la controversia secondo l’accordo proposto e poi risulti soccombente.
Gestire la conciliazione/mediazione obbligatoria instituendo una sezione apposita composta da giudici onorari non togati, anche laddove si perseguisse la strada di una giustizia tributaria con giudici togati professionisti, permetterebbe di conservare anche un ruolo per l’attuale giustizia tributaria non togata e contemporaneamente solleverebbe i giudici togati da dispendiose incombenze, permettendo loro di concentrarsi su cause di maggiori rilevanze. Infine, tale riforma garantirebbe una terzietà nel procedimento di mediazione/conciliazione, oggi gestito dallo stesso Ente che ha emesso l’atto impugnato.
I procedimenti la cui soglia di valore corrisponde alla mediazione, ma che non si sono conclusi con questa, potrebbero poi essere gestiti da un giudice monocratico, le cui sentenze potrebbero essere solo limitatamente appellabili.
I punti fondanti per una riforma della giustizia tributaria
Sono diversi i progetti di legge in Parlamento che affrontano una possibile riforma della giustizia tributaria, e i punti in comune tra le varie proposte sono molteplici, tra cui:
- la creazione di una quarta magistratura, separata dalle altre e strutturata in organi (Tribunali tributari e Corti d’appello tributarie);
- il progressivo ridimensionamento dei giudici onorari fino ad arrivare all’esclusivo impiego di giudici professionisti e a tepo pieno, adeguatamente remunerati e selezionati con concorso pubblico per titoli ed esami;
- il rafforzamento dei presidi di indipendenza e terzietà, attraverso il trasferimento dei compiti di organizzazione della giurisdizione tributaria oggi attribuiti al Mef;
- Il rafforzamento della figura del giudice monocratico;
- Un’innovazione profonda dell’istituto della mediazione.
Insomma, una vera e propria riforma della Giustizia tributaria che faccia assurgere il processo tributario al rango che certamente gli spetta.
